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  規范強制醫療執行監督的有力保障

  ——《人民檢察院強制醫療執行檢察辦法（試行）》解讀

  2016年6月，最高人民檢察院正式印發(fā)《人民檢察院強制醫療執行檢察辦法（試行）》（下稱(chēng)《辦法》）。刑法執行監督、刑事強制措施執行監督、強制醫療執行監督構成刑事執行監督的三大組成部分。刑法執行監督工作的主要規范性文件是《人民檢察院監獄檢察辦法》和《人民檢察院監外執行檢察辦法》，刑事強制措施執行監督工作的主要規范性文件是《人民檢察院看守所檢察辦法》。《辦法》是強制醫療執行監督工作的主要規范性文件，自此，刑事執行檢察三大監督職責都實(shí)現了有章可循。為了便于正確理解和適用《辦法》，現將《辦法》的起草背景與過(guò)程、有關(guān)問(wèn)題和主要內容說(shuō)明如下：

  一、《辦法》的制定背景與過(guò)程

  2012年修改后刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)對強制醫療執行實(shí)行監督的職能，《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（下稱(chēng)《規則》）規定強制醫療執行監督職能由刑事執行檢察部門(mén)承擔。實(shí)踐中，精神病人肇事肇禍多發(fā)，有的甚至多次肇事肇禍，嚴重危害社會(huì )公共安全，特別是嚴重危害人民群眾生命財產(chǎn)安全，而目前對于這類(lèi)特殊人群的管理相對薄弱。司法實(shí)踐中，有的精神病人雖然被**依法決定強制醫療，但是因為**、**機關(guān)交付執行不到位或者該地區沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的強制醫療機構，導致有的被決定強制醫療的人沒(méi)有被送到強制醫療機構執行強制醫療，成為社會(huì )治安的重大隱患。因此，檢察機關(guān)應當加強對強制醫療執行活動(dòng)的監督，保證國家法律在強制醫療執行活動(dòng)中正確實(shí)施，維護被強制醫療人的合法權利，保障強制醫療執行活動(dòng)依法進(jìn)行。同時(shí)，各地檢察機關(guān)也反應，在檢察監督工作中，由于法律法規不夠完善，對強制醫療執行監督的規定還比較原則、抽象，影響和制約了強制醫療執行檢察監督工作的有效開(kāi)展，呼吁最高檢盡快制定相關(guān)規范性文件，加強和規范強制醫療執行檢察工作。鑒于此，最高檢制定***關(guān)于強制醫療執行檢察的規范性文件，變得十分必要。

  根據《最高人民檢察院關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)（2013—2017年工作規劃）》及工作方案，最高檢將“完善對強制醫療執行的監督機制”作為一項檢察改革任務(wù)，確定由刑事執行檢察廳作為牽頭部門(mén)。2014年初，最高檢刑事執行檢察廳在深入調研的基礎上，根據刑事訴訟法和《規則》等有關(guān)規定，起草了《辦法》初稿。隨后，刑事執行檢察廳就《辦法》初稿分別征求了全國32個(gè)省級檢察院刑事執行檢察部門(mén)的意見(jiàn)，再次修改后，又兩次征求了最高法研究室、**部法制局以及最高檢有關(guān)內設機構的意見(jiàn)，并經(jīng)三次廳務(wù)會(huì )研究討論，反復修改完善，形成了《辦法》審議稿。2016年5月13日，最高人民檢察院檢察委員會(huì )審議通過(guò)《辦法》，并于6月正式印發(fā)各地。

  二、《辦法》中需要說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題

  （一）關(guān)于強制醫療執行檢察監督的對象和監督方式。目前，法律、法規尚未對強制醫療機構的名稱(chēng)、設置和管理體制作出明確規定。2013年，**部發(fā)文要求各地將原來(lái)收治被強制醫療的精神病人的“安康醫院”統一更名為“強制醫療所”.當年7月，***辦公廳轉發(fā)了中央綜治辦、**部、衛生計生委等11個(gè)部門(mén)《關(guān)于加強肇事肇禍等嚴重精神障礙患者救治救助工作的意見(jiàn)》（國辦〔2013〕68號），要求被**決定強制醫療的精神病人應在**機關(guān)強制醫療所或指定的精神衛生醫療機構執行強制醫療，尚未建立強制醫療所的省（區、市）地方**要抓緊指定至少一所精神衛生醫療機構履行強制醫療職能，并要求地方**加強強制醫療所建設。目前，全國僅有19個(gè)省（區、市）設有屬于**機關(guān)管轄的26家強制醫療所（或者安康醫院），其中部分還是地市級**設置的，其他12個(gè)省（區、市）均沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的強制醫療機構。有的地方只好由**臨時(shí)指定普通的精神衛生醫療機構執行。同時(shí)，這也導致檢察機關(guān)強制醫療執行監督的對象不明確。鑒于此，《辦法》第6條對強制醫療執行監督的對象和監督方式作了相對靈活的規定，明確將強制醫療所和受**指定臨時(shí)履行強制醫療職能的精神衛生醫療機構納入監督范圍，因此，《辦法》中的“強制醫療機構”包括強制醫療所和受**指定臨時(shí)履行強制醫療職能的精神衛生醫療機構。考慮到不同地區強制醫療機構收治被強制醫療人的人數、設施條件和檢察人員力量不一的實(shí)際情況，《辦法》第6條規定檢察院對強制醫療所可以實(shí)行派駐檢察或者巡回檢察，對受**指定臨時(shí)履行強制醫療職能的精神衛生醫療機構應當實(shí)行巡回檢察。

  （二）關(guān)于如何防止和糾正“被精神病”和“假精神病”的問(wèn)題。根據刑事訴訟法第285條的規定，強制醫療一般由**機關(guān)提出意見(jiàn)，檢察機關(guān)向**提出強制醫療的申請，**經(jīng)審理作出是否強制醫療的決定。但在實(shí)踐中，會(huì )出現“被精神病”和“假精神病”的問(wèn)題：一是對于沒(méi)有精神病的正常公民，有關(guān)機關(guān)以其有精神病為名，通過(guò)非法程序或者“法定”的強制醫療程序，將其送到強制醫療機構進(jìn)行強制醫療。二是對于實(shí)施暴力行為危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全構成犯罪，且具有刑事責任能力或者限制刑事責任能力的人，其親友通過(guò)非法途徑或者司法工作人員徇私枉法，將其鑒定為不具有刑事責任能力的精神病人，然后被**決定強制醫療。為了保護公民的合法權益，維護司法公正，檢察機關(guān)對這兩種問(wèn)題都應當進(jìn)行監督。因此，為了防止和糾正正常公民“被精神病”和依法應當被追究刑事責任的人成為“假精神病”的問(wèn)題，《辦法》第9條規定，檢察院發(fā)現強制醫療機構收治未被**決定強制醫療的人的，應當依法及時(shí)提出糾正意見(jiàn)；第22條規定，檢察院發(fā)現被強制醫療人不符合強制醫療條件，**作出的強制醫療決定可能錯誤的，應當將有關(guān)材料轉交作出強制醫療決定的**的同級檢察院，收到材料的檢察院公訴部門(mén)應當限期審查，并將審查情況和處理意見(jiàn)書(shū)面反饋負責強制醫療執行監督的檢察院。

  （三）關(guān)于對強制醫療機構對被強制醫療人使用約束措施的監督問(wèn)題。對強制醫療機構對被強制醫療人使用約束措施，要不要監督，存在爭議。精神衛生法第40條規定：“精神障礙患者在醫療機構內發(fā)生或者將要發(fā)生傷害自身、危害他人安全、擾亂醫療秩序的行為，醫療機構及其醫務(wù)人員在沒(méi)有其他可替代措施的情況下，可以實(shí)施約束、隔離等保護性醫療措施。實(shí)施保護性醫療措施應當遵循診斷標準和治療規范，并在實(shí)施后告知患者的監護人。禁止利用約束、隔離等保護性醫療措施懲罰精神障礙患者。”根據這一規定，對被強制醫療人使用約束措施是有明確法律規定的，因此，《辦法》第12條明確規定強制醫療機構“違反規定對被強制醫療人使用約束措施”是檢察院應當提出糾正意見(jiàn)的違法情形之一。

  （四）關(guān)于檢察人員應否與被強制醫療人談話(huà)的問(wèn)題。考慮到實(shí)踐中有的被強制醫療人無(wú)民事行為能力，其談話(huà)沒(méi)有法律效力，但有的被強制醫療人經(jīng)過(guò)一段時(shí)間治療后能夠恢復部分民事行為能力或者完全民事行為能力，從強制醫療執行檢察的工作實(shí)際出發(fā)，檢察人員與被強制醫療人談話(huà)，可以了解強制醫療機構及其工作人員是否有違法情形，可以受理其控告、舉報和申訴等。因此，《辦法》第8條、第11條等將檢察人員與被強制醫療人談話(huà)作為強制醫療交付執行、醫療、監管活動(dòng)檢察的方法之一。此外，對于被強制醫療人主動(dòng)約見(jiàn)檢察官或者向檢察人員提出控告、舉報、申訴的，《辦法》第20條規定，檢察人員應當及時(shí)與要求約見(jiàn)的被強制醫療人談話(huà)，聽(tīng)取情況反應，受理其控告、舉報、申訴。

  （五）關(guān)于對2012年底前強制醫療決定執行的監督問(wèn)題。2012年底以前被**機關(guān)依據刑法第18條第1款的規定決定強制醫療的精神病人，目前還有很多人在強制醫療機構內繼續被執行強制醫療。檢察機關(guān)對這一部分精神病人被執行強制醫療的活動(dòng)是否要監督，存在兩種不同意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認為，強制醫療是1997年刑法規定的刑事措施，為保護這部分被強制醫療人的合法權益，根據刑法和刑事訴訟法的立法規定精神，檢察機關(guān)應當對其被執行強制醫療的活動(dòng)實(shí)行監督。第二種意見(jiàn)認為，強制醫療執行監督是修改后刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)的職責，對于2012年底以前強制醫療決定的執行，檢察機關(guān)監督缺乏法律依據，因此不應當監督。《辦法》采納了第一種意見(jiàn)，在第28條規定，對2012年12月31日以前**機關(guān)依據刑法第18條的規定決定強制醫療且2013年1月1日以后仍在強制醫療機構被執行強制醫療的精神病人，檢察院應當對其被執行強制醫療的活動(dòng)實(shí)行監督。

  三、《辦法》的主要內容

  《辦法》共計31條，分為八章，包括：總則，交付執行檢察，醫療、監管活動(dòng)檢察，解除強制醫療活動(dòng)檢察，事故、死亡檢察，受理控告、舉報和申訴，糾正違法和檢察建議，附則。各章的主要內容是：

  第一章為“總則”.主要規定了《辦法》的制定目的與依據，強制醫療執行檢察的任務(wù)、職責，強制醫療執行檢察的監督主體與職責分工，檢察機關(guān)內部各部門(mén)間信息通報、協(xié)調配合機制，以及檢察方式等。《辦法》第3條規定強制醫療執行檢察的職責包括：對**、**機關(guān)的交付執行活動(dòng)以及強制醫療機構的收治、醫療、監管等活動(dòng)是否合法實(shí)行監督，對強制醫療執行活動(dòng)中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行偵查等。因為強制醫療機構的工作人員行使法定的強制醫療執行職權，屬于國家工作人員，在強制醫療實(shí)踐中會(huì )發(fā)生虐待被監管人（即被強制醫療人）、**、**以及****等職務(wù)犯罪，所以檢察院刑事執行檢察部門(mén)應當依法對這些職務(wù)犯罪進(jìn)行立案偵查，追究有關(guān)人員的刑事責任。《辦法》第4條規定，對強制醫療執行活動(dòng)的監督職責由檢察院刑事執行檢察部門(mén)負責，同時(shí)明確了對**和**機關(guān)強制醫療交付執行活動(dòng)的監督由同級檢察院負責，以體現同級對等監督原則，交付執行監督職責具體也應當由刑事執行檢察部門(mén)承擔。

  第二章為“交付執行活動(dòng)檢察”.強制醫療交付執行活動(dòng)是強制醫療的起始階段，分為“交、送、收”三個(gè)環(huán)節，即交付法律文書(shū)、送交執行和收治活動(dòng)，分別由**、**機關(guān)和強制醫療機構負責。**作出強制醫療決定后應將有關(guān)法律文書(shū)交付**機關(guān)，**機關(guān)應將被決定強制醫療的人送交強制醫療機構執行，強制醫療機構應依法收治被決定強制醫療的人。因此，本章規定了檢察機關(guān)對交付法律文書(shū)、送交執行和收治活動(dòng)檢察的內容、方法和應當糾正的違法情形。

  第三章為“醫療、監管活動(dòng)檢察”.本章規定了檢察機關(guān)對強制醫療機構的醫療、監管活動(dòng)檢察的內容、方法和應當糾正的違法情形。強制醫療主要包括兩個(gè)方面內容：一是對被強制醫療人進(jìn)行醫療，二是對被強制醫療人進(jìn)行監管，防止其再次發(fā)生危害社會(huì )、他人的行為。因此，對被強制醫療人進(jìn)行醫療和監管即是強制醫療執行的內容，也是強制醫療執行檢察監督的主要內容。為保障被強制醫療人的合法權利，維護強制醫療機構的監管安全，《辦法》第12條規定，檢察院發(fā)現強制醫療機構有毆打、體罰、虐待或者變相體罰、虐待被強制醫療人，違反規定對被強制醫療人使用約束措施，沒(méi)有依照規定保障被強制醫療人生活標準，沒(méi)有定期對被強制醫療人進(jìn)行診斷評估，強制醫療工作人員的配備以及醫療、監管安全設施、設備不符合有關(guān)規定等違法情形的，應當依法及時(shí)提出糾正意見(jiàn)。

  第四章為“解除強制醫療活動(dòng)檢察”.根據強制醫療執行的工作流程，強制醫療執行分為交付執行、執行（即醫療與監管被強制醫療人）和解除執行三個(gè)環(huán)節。本章主要規定對強制醫療機構的解除執行強制醫療活動(dòng)進(jìn)行檢察的內容、方法以及解除環(huán)節容易出現的應當糾正的違法情形，包括：強制醫療機構對不需要繼續強制醫療的被強制醫療人沒(méi)有及時(shí)向決定強制醫療的**提出解除意見(jiàn)或者對需要繼續強制醫療的被強制醫療人不應當提出解除意見(jiàn)而向**提出解除意見(jiàn)，收到**作出的解除強制醫療決定書(shū)后不立即解除強制醫療等。需要特別說(shuō)明的是，檢察院對于**解除強制醫療的活動(dòng)應當進(jìn)行監督，但是考慮到**審理解除強制醫療案件的活動(dòng)屬于審判活動(dòng)，不屬于強制醫療執行活動(dòng)，因此本《辦法》沒(méi)有規定檢察院對**解除強制醫療活動(dòng)進(jìn)行監督的內容。

  第五章為“事故、死亡檢察”.本章參照《人民檢察院監獄檢察辦法》《人民檢察院看守所檢察辦法》，規定了檢察機關(guān)對強制醫療機構中被強制醫療人脫逃、群體性病疫、傷殘、非正常死亡等事故檢察的內容和檢察方法。考慮到強制醫療所是一種特殊的監管場(chǎng)所，被強制醫療人也是一種特殊的被監管人，因此，《辦法》第18條明確規定“被強制醫療人在強制醫療期間死亡的，依照最高人民檢察院關(guān)于監管場(chǎng)所被監管人死亡檢察程序的規定進(jìn)行檢察”.

  第六章為“受理控告、舉報和申訴”.本章主要規定了檢察機關(guān)如何辦理被強制醫療人及其法定代理人、近親屬向檢察機關(guān)提出的控告、舉報和申訴，以及對強制醫療決定可能錯誤的處理程序。在強制醫療執行監督工作中，會(huì )發(fā)現刑事執行檢察部門(mén)發(fā)現**的強制醫療決定可能錯誤或者收到被強制醫療人及其法定代理人、近親屬不服強制醫療決定的申訴的情形，這兩種情形不屬于強制醫療執行監督的內容，而是屬于檢察院公訴部門(mén)具體負責的強制醫療決定監督的內容。為了體現檢察機關(guān)內部各業(yè)務(wù)部門(mén)之間的協(xié)調配合，《辦法》第19條和第22條規定，刑事執行檢察部門(mén)應當將不服強制醫療決定的申訴和強制醫療決定可能錯誤的有關(guān)材料轉交作出強制醫療決定的**的同級檢察院公訴部門(mén)審查處理，并及時(shí)將辦理情況反饋申訴人。為拓寬強制醫療執行監督信息的來(lái)源渠道，方便當事人控告、舉報和申訴，《辦法》第20條規定了檢察官信箱與談話(huà)制度，即檢察院應當在強制醫療機構設立檢察官信箱，接收控告、舉報、申訴等有關(guān)信件，檢察人員應當定期開(kāi)啟檢察官信箱，應當及時(shí)與要求約見(jiàn)的被強制醫療人及其法定代理人、近親屬等談話(huà)。

  第七章為“糾正違法和檢察建議”.本章規定了檢察機關(guān)發(fā)現強制醫療機構、**機關(guān)、**等被監督單位在強制醫療活動(dòng)中的違法情形后提出糾正意見(jiàn)的程序制度，被監督單位對糾正違法意見(jiàn)書(shū)面異議的復議和復核制度，檢察機關(guān)發(fā)現強制醫療執行活動(dòng)中執法不規范、安全隱患等問(wèn)題的檢察建議制度等。為了體現監督制約關(guān)系，解決監督爭議，《辦法》第24條規定：被監督單位對檢察院的糾正違法意見(jiàn)書(shū)面提出異議的，檢察院應當及時(shí)復議。被監督單位對于復議結論仍有異議的，可以向上一級檢察院申請復核。上一級檢察院應當及時(shí)作出復核決定，并通知被監督單位和下一級檢察院。

  第八章為“附則”.本章主要規定了強制醫療執行檢察有關(guān)工作制度和其他不便于放入其他章的內容，包括：被強制醫療人的定義；對2012年底前強制醫療決定執行的監督；對**機關(guān)臨時(shí)保護性約束措施的監督；檢察人員**違法的責任追究制度等。《辦法》第30條規定了強制醫療執行監督責任制，有利于規范檢察人員的監督行為，防止檢察人員不履行或者不認真履行監督職責等問(wèn)題的發(fā)生。